评:旧城改造目的是“安居乐业” 不要伪“公益”
来源:杏彩体育官网入口 作者:杏彩体育官网入口网址 发布时间:2024-09-08 10:27:58 点击数:1
新年伊始,“旧城改造”的大锤再次让人们揪心:在大连,不可移动文物“凤鸣街近代建筑群”遭遇野蛮拆除;在南京,仓巷地区的湖北会馆等一批古建筑,在新版《南京老城南历史城区保护规划》公示期间被白下区拆迁办突击破坏;在北京,“时间文化城”被“钟鼓楼广场扩建”取代,钟鼓楼地区如何“整体保护”尚待观察……
就在去年12月,《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》发布,仍将“旧城区改建”纳入公共利益之列,随即引发公众的质疑。人们认为,一些城市以旧城改造为名,行大拆大建、卖地赚钱之实,这样的旧城改造哪是“公益”,称其为“公害”也毫不为过。
从文物保护的角度看,近些年来,成片成片的历史街区在“改造”的大旗下被夷为平地,历经千百年岁月形成的街巷肌理,鲜活的传统社区以及市井文化被毁于一旦。这场“休克疗法式”的“旧城改造”,对中华文脉的影响之深、之巨、之不可逆,堪称中国城市史上“三千年未有之大变局”。而从民生保障的角度看,旧城改造制造了大量社会问题,很多低收入家庭虽然靠拆迁住上了新房,但失去了就业、医疗、教育等重要的生活条件。显然,如果只改善“住有所居”,而恶化了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”的条件,旧城改造就谈不上真正的改善民生。
现行的旧城改造模式,往往以大规模拆迁方式运作,当地居民皆须迁走,土地则以整理储备,或招标、拍卖、挂牌的方式出让,地方政府从中获取巨额土地出让金。这正是一些城市对旧城改造趋之若鹜的根本原因。1994年分税制改革造成了一些地方的财政困难,1998年后,随着土地出让金全额归地方政府所有,加上建筑业税、房地产税和耕地占用税占到地方税收60%,形成了所谓“土地财政”。这导致地方政府过度依赖房地产业,而作为房地产业核心的土地供应,已将矛头指向寸土寸金的历史街区。在种种“发展经济”、“改善民生”的旗号下,旧城改造不过是“土地财政”的遮羞布而已。
然而,其他国家的成功经验早已表明,保护旧城从来不是发展、民生、现代化的反义词。遍览意大利的威尼斯、法国的波尔多、日本的京都和奈良等古城,都完美体现了保护与发展的辩证法:既在整体上原封不动地保持古城的风貌、韵味、尺度、肌理,又在微观层面实现了住房条件和基础设施的改善与更新。那么,为什么许多国外名城,根本不需要进行伤筋动骨的“旧城改造”呢?
在大多数实行分税制的国家,如美国、法国、日本,都将不动产税(又称物业税、固定资产税)作为地方税的主体税种。根据不动产市值,以一定税率向产权人每年收取不动产税,可使得政府投入的公共服务源源不断地得以回报,从而促使政府专注于公品的供给,确保不动产的稳定和升值。这样,以物权保护为前提,政府只需要对房主保护、修缮历史建筑进行规范和引导,并着力提供公共服务,历史街区就可以由内而外地得到自然康复。
随着中国改革的深化,特别是近年《物权法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》的颁布实施,国人的物权意识、文化遗产保护意识得到空前提高,物业税的开征也已呼之欲出。在新的经济社会条件下,旧城保护与整治的转型,势在必行。2007年下发的《国务院关于改善低收入家庭住房困难的意见》已经提出,对可整治的旧住宅区应“力戒大拆大建”,“以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨,遵循政府组织、居民参与的原则,积极进屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造”。
这样的精神,在一些城市旧城保护兼顾民生改善的探索中,已经有了值得期待的体现。2005年,北京修编《城市总体规划》,提出“旧城整体保护”,“鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体”。在北京烟袋斜街的整治中,政府通过宣布“不拆了”,仅仅投入200万元用于公共服务和基础设施建设,就激活了当地居民自我修缮的积极性。而在南京,一年多以前,老城南旧城区遭遇规模空前的“老城改造”。现在,已经施行的《南京市历史文化名城保护条例》在立法过程中采纳,删去草案的“老城改造”条款,而要求政府制定“老城保护方案”,按照“政府主导、统筹规划、整体保护、合理利用”的原则传承古都文脉。
事实表明,中国的旧城保护绝非是无解的题。国际上的成功经验早已表明,旧城保护完全可以在政府的指导下,以居民为主体,通过社区互助的“自我修缮”方式来实施,将旧城整治从拆迁模式下的行政关系,转变为修缮模式下的民事关系。例如法国1962年《马尔罗法》规定,居民修缮保护建筑可以得到国家的资助,并享受若干减免税的优惠。美国城市规划的区划法规(zoning)机制,通过界定社区的属性,明确产权边界,保证不动产的安全与增值,规定哪些事情不能发生,其结果就是“安居乐业”。
“安居乐业”的前提,来自物权的稳定。我曾漫步于日本的京都、奈良,令我震撼的并非只是那些宏伟的寺庙、庄严的塑像,还有透过“民家”院墙看到的那一方假山或一株古梅。这不只是时间的印迹,更是一代代房主用心维护的明证,正所谓“有恒产者有恒心”。我总是想,同样是古城,为什么这里见不到破败的危旧房屋?稳定而安全的物权,会促使房产所有者千方百计地保护好它,而不是看着它一天天破败下去,成为“危房”。
以物权保护为前提,自上个世纪六七十年代起,日本社会形成了被称为“社区营造”的地方治理模式。它不单是冷冰冰的硬件建设,而是以居民为主体,通过行政和居民的协调合作,从硬件、软件两个方面解决地域、社区特定课题的公众参与模式。从修好自家开始,街坊们又逐渐关注起街区来,自治会担当社区的维护、管理,商会负责街区的餐饮、住宿等服务业,同业公会则组织起漆器、陶器、织锦等传统手工艺的传承与展示,乡土文化社团建设起一个个小型博物馆、资料馆。这样,街区就不只是有物质、空间的空壳,而有了生生不息的文化命脉。“社区营造”所体现的“物权”加“参与”的保护机制,使得历史建筑得以保护,民俗民风得以传承,社区团结得以加强,从而让传统街区源远流长。
实践证明,以居民为主体,政府主导、专家指导、社会参与的“社区营造”模式,能最大限度地调动各方面的积极性,形成旧城保护与整治的最大合力。期待这样的模式,也能在包括仓巷在内的整个南京老城,在北京的钟鼓楼、前门、宣南,在哈尔滨的中华巴洛克街区,在大连的凤鸣街,在全国各地的历史旧城区得以推广。
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