2020年10月，党的十九届五中全会明确要求，要“实施城市更新行动”，“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。2021年3月，“十四五”规划纲要提出，要“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”。城镇老旧小区改造作为城市更新的典型类型，顺应了人们对美好生活的追求，是改善人居环境、提升城市品质的重要举措。随着人们生活质量的不断提高，老旧城区改造也已进入横向拓展与纵向深化相交织的高质量发展阶段。

　　中山大学地理科学与规划学院教授周春山认为，当前，我国老旧城区改造中仍存在制度、政策供给不足，内生动力激活机制不足，传统开发模式不适应，公众参与度不高等问题。对此，可从政策机制供给、参与模式创新、相关平台搭建等方面入手，更好实现老旧城区的高质量改造。四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任范逢春认为，老旧小区改造是推动高质量发展的必然举措，是回应群众新期待的民生工程，也是构建新发展格局的重要抓手。当前老旧小区改造工作主要存在资金筹措、主角虚位、执行偏差三大困境，必须坚持系统观念，坚持问题导向，加强系统集成，才能取得积极效果。

　　1、要求：第一，明确旧城改造底线。一要控制大规模的拆除，二要控制大规模的增建，三要控制大规模的搬迁，四要控制住房租金的涨幅。第二，保留老旧城市记忆。一要保留利用老城既有建筑，二要保留老城的尺度格局，三要保留老城的特色风貌。第三，稳妥推进旧城改造。一要加强统筹谋划，二要转变改造模式，三要补足功能短板，四要提高城市韧性。

　　2、目标：第一，实现城市经济转型升级优化。第二，改善人居环境。第三，传承历史文化脉络。第四，统筹城乡实现公平发展。第五，提高土地利用效率。第六，建立老旧城区改造长效发展机制。

　　老旧小区改造工作是一个价值导向调整优先于技术革新的过程。老旧小区改造，要“改”出幸福感，“造”出满意度，必须贯彻以人民为中心的发展理念，始终坚持系统观念，坚持问题导向，加强系统集成。

　　具体来看，第一，发挥“政府+市场”的作用，破解老旧小区改造的“资金难题”。第二，发挥“社区+居民”的作用，实现老旧小区改造的“共同缔造”。第三，发挥“政策+机制”的作用，刻画老旧小区改造的“未来场景”。

　　1、老旧小区改造是推动高质量发展的必然举措。过去40多年间，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2015年12月，习总在中央城市工作会议上明确提出，要“坚持集约发展”，要“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”，要“有序推进老旧住宅小区综合整治”。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确提出要“大力改造提升城镇老旧小区，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好”。在新发展阶段，推动老旧小区改造，将进一步完善城市功能和服务，适应改革发展新要求，顺应城市工作新形势，是推动城市高质量发展的必然举措。

　　2、老旧小区改造是回应群众新期待的民生工程。人们居住在城市，是为了生活得更好。进入新发展阶段，人民群众对日益增长的美好生活需要不断加强。老旧小区建成年代普遍较早，存在基础设施较差、失养失修失管、市政配套设施不齐、社区服务设施不全等问题，在功能性和安全性上存在不足，在宜居性和生长性上具有短板，居民改造意愿强烈。实施城市更新行动，推动老旧小区改造，紧扣了群众“急难愁盼”事项短板，使社区更加健康安全，城市功能更加完备，城市品质更加绿色宜居，可以增强群众的获得感、幸福感、安全感。老旧小区改造，满足了人们基本生活的现代化需求，回应了人民群众新期待，是贯彻“以人民为中心”发展思想的实际行动。

　　3、老旧小区改造是构建新发展格局的重要抓手。老旧小区改造，一头系着民生，一头连着发展。城镇老旧小区改造，需要大量资金投入，有利于增加有效投资；需要大量人力资源投入，可以促进就业；对相关行业拉动作用越来越明显，可以促进经济增长。2020年4月，中央局会议强调“要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造”；2020年中央经济工作会议，在“坚持扩大内需这个战略基点”任务中提到要“要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”。城市更新中老旧小区改造除了民生定位，更被赋予服务双循环新发展格局的功能。加快推进城镇老旧小区改造，是扩大内需、建立内循环的重要举措。

　　1、老旧城区改造进入高质量发展阶段。我国老旧城区改造经历了新中国成立初期补偿型的小规模环境修补、改革开放后聚焦形态空间的旧城改造、上世纪九十年代以来快速化的大范围旧城再开发，现已经进入横向拓展与纵向深化相交织的高质量发展阶段。2019年12月，中央经济工作会议首次强调“城市更新”这一战略，并进一步阐述了“存量住房改造提升”和“城镇老旧小区改造”等具体行动。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施城市更新行动”，标志着城市更新成为一项重大的国家层面的城市发展战略。一系列政策的发布与实施表明城市更新和旧城改造的价值维度在横向拓宽，同时实践尺度也在纵向深化。

　　2、老旧城区改造有效保障社会经济发展。2019年以来，中央财政一共下达了超过2450亿元补助资金推动老旧小区改造，完善各类居住配套基础设施，因地制宜增加医护养老、文化体育、农贸市场等公共服务设施，消除了大量的安全隐患，改善了老旧小区居民的居住环境。2019—2020年，全国累计改造5.9万个城镇老旧小区，惠及1088万户居民。2021年，全国计划改造5.3万个城镇老旧小区，拟惠及900多万户居民，截至7月底，已改造建设4.22万个城镇老旧小区，惠及764万户居民，占全年工作目标的78.2%。

　　1、旧城改造宏观性制度、政策供给不足。具体而言，一是改造所涉及的多方权责部门的上级统筹力量短缺。更新成本核算、土地用途及指标管控、财政投入等由于分别涉及不同单位、部门，产生巨大的博弈成本。二是基于事权分离和市场激励的政策短缺。规划审批、指标激励往往与产权登记、执照颁布存在事权分离现象，导致在改造谈判协商中达成的共识难以依法依规推进。

　　2、旧城改造的内生动力机制不够成熟。老旧城区改造的内生动力直接来自于政府、企业以及市民，各方利益平衡困难导致内生动力不足。具体而言主要包含四方面：一是政府土地收储与市场主体自主更新的利益平衡困难，二是市民的短期“旧改”红利与长远土地资源透支利益平衡困难，三是市场主体短期投入利益与长期运营利益平衡困难，四是高强度开发的利益与社会公共利益平衡困难。

　　3、传统开发模式不再适应新改造要求。一是传统大拆大建的开发模式，不断加剧老城区交通、公共服务等设施承载压力，同时破坏了老旧城区特有的城市风貌和城市文脉。二是传统大拆大迁的开发模式下，原住居民迁出，破坏了原有的社会结构，瓦解了原有的社区文化，割裂了人、地和文化的关系。

　　4、高效的公众参与模式未能有效搭建。一是缺乏公开公正的信息平台。政府、开发商和居民之间存在着信息与权利上的不对称，居民的需求和意愿未能得到有效的反馈和落实。二是居民缺少参与老旧城区改造的意识与方法。市民缺乏成熟的内部组织和缺乏对外部力量的认知与正确使用，对矛盾与不解更倾向于放弃跟进，处于被动。

　　第一，实现部门间统筹，“改造土储”双轮驱动。通过开展不同性质的老旧城区改造项目，充分利用土地储备工作中积累的协调经验和相关人员共同合作开展土地整理，扩大土地供应总量，平衡土储与更新效益与其中各方利益，优化城市更新的内生机制。

　　第二，完善老旧城区改造政策法规体系，提高政策稳定性。一是加快关于我国老旧城区改造条例的立法工作，明确老旧城区改造中各利益相关者的权利和责任。二是加快出台老旧城区改造工作相关操作细则。加快健全现有老旧城区改造政策，建立健全老旧城区改造工作中所需的改造技术标准和规范体系。

　　第三，明确职能部门分工，加强项目管控。一是完善老旧城区改造各部门职能分工。结合老旧城区改造的项目类型及改造方式，完善统一规范、明晰高效的项目行政审批流程。二是完善老旧城区改造项目跟踪监管系统，实现老旧城区改造项目全流程审批跟踪。

　　第一，建立健全统筹协调机制与项目推进机制。通过加强土地开发中心和旧城改造部门的联动，建立健全政府统筹，多部门上下联动、齐抓共管的工作机制，形成老旧城区改造工作合力。政府部门应明确老旧城区改造项目的实施主体，建立健全老旧城区改造项目管理机制，推进改造项目平稳进行，有机结合老旧城区改造同步展开绿色社区建设。

　　第二，调整利益分配机制，平衡各方利益。老旧城区改造中，探索对失地村民的多种补偿机制，进一步调整公开出让和自行改造两种模式的收益分配，制定更为严格的土地闲置管理制度，探索采取公开出让模式使企业分享土地增值收益的制度，多方调动企业参与改造的积极性。

　　第三，提高城市韧性与可持续水平。老旧城区改造强调城市的韧性与可持续发展，在老旧城区改造过程中应全面落实绿色发展的理念，贯彻以人为本、绿色低碳、永续发展的原则，以海绵城市建设促进城区环境和功能的全面提升，实现城市生产、生活、生态空间有机融合。

　　第一，部分事项事权下放，提升改造效率。梳理老旧城区改造项目下放事权，分期分批次下放事权，并加快老旧城区改造项目管理权限相关部门联系，适当简化老旧城区改造项目批后实施的行政审批事权下放流程。

　　第二，进行协商式老旧城区改造，实施社区微更新模式。老旧城区改造规划的完成需要通过协商来完成，特别是土地增值收益的再分配。应构建项目公众参与平台，以公共咨询委员会等形式，发动市场、业权人、第三方机构参与老旧城区改造的积极性，针对公众的意见和建议，科学专业地提出应对方案。

　　第一，拓展参与主体，实现改造项目模式多样化。老旧城区改造涉及的公众主体应向全年龄段人群与社会各阶层纵深拓展，从而促进老旧城区改造项目的类型、模式与工作方法进一步走向多样化。为此，公共管理部门需要重视基层行政队伍专业化工作水平的提升，加强基层公共资源的使用效率和调配能力，与正在向“运营商”角色积极转型的各类市场主体共同应对提升服务效能、满足潜在市场需求等方面的挑战。

　　第二，搭建老旧城区改造多元主体参与平台。一是建立互动开放的老旧城区改造公众参与体系。把公众参与贯彻于老旧城区改造决策及后续管理环节。二是创新宣传和公众参与的方法模式。广泛采用新媒体、自媒体平台、立体宣传等方式来传播老旧城区改造信息，营建优良的城区改造氛围。三是探索建立老旧城区改造公共平台。充分利用数据、信息与知识支撑，开发老旧城区改造应用平台。

　　第三，培育市民公共意识，形成老旧城区改造的空间价值观。一是以政府为主导，加强老旧城区改造的普及工作。开展老旧城区改造的宣传活动与宣传教育，提高市民支持并参与老旧城区改造的积极性，并达成行动共识。二是以社区为阵地，创造良好的老旧城区改造环境。建设人与自然和谐的生态社区，开展旧城改造文化建设活动，培育市民对美好城市家园的公共意识，逐步形成旧城改造的空间价值观。

　　文章来源：《国家治理》周刊2021年12月丙（作者：中山大学地理科学与规划学院教授 周春山）

　　《国家治理》周刊2021年12月丙（作者：四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任 范逢春）